İdare Mahkemelerinin Görev Alanı, İdari Yargılama Usulü ve Görev Uyuşmazlıklarının İçtihat Eksenli Analizi
İdare mahkemelerinin görev alanı, 2577 sayılı İYUK kapsamındaki dava türleri ve adli-idari yargı görev uyuşmazlıklarının güncel Danıştay içtihatları ile analizi
İdare Mahkemelerinin Genel Görevli Yargı Yeri Sıfatıyla Hukuki Niteliği
İdare mahkemeleri, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun’un 1. maddesi uyarınca kurulmuş, vergi mahkemelerinin görev alanına giren uyuşmazlıklar ile ilk derecede Danıştay’da çözümlenecek olanlar haricindeki tüm idari davalara bakmakla yükümlü genel görevli mahkemelerdir. İdari yargı düzeninin temel direğini oluşturan bu mahkemeler, idarenin tek taraflı irade beyanıyla tesis ettiği işlemlerin hukuka uygunluk denetimini yapmak ve idari eylem ile işlemlerden doğan zararların tazmini istemlerini karara bağlamakla görevlidir.
İdare mahkemelerinin yargı yetkisi, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK) çerçevesinde şekillenmekte olup, mahkemenin önüne gelen bir uyuşmazlıkta ilk inceleme aşamasında (İYUK m. 14) re’sen gözetmesi gereken hususların başında "görev" ve "yetki" gelmektedir. Danıştay içtihatları, idare mahkemelerinin yetki alanını, kamu gücünün kullanımı ve idari fonksiyonun icrası kriterleri üzerinden tanımlamaktadır.
"2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinin, bu Kanunla verilen görevleri yerine getirmek üzere kurulmuş 'genel görevli' mahkemeler olduğu hükme bağlandıktan sonra, aynı Kanun'un, 3410 sayılı Kanun'un 1. maddesi ile değişik 5. maddesinde, idare mahkemelerinin, vergi mahkemelerinin görevine giren davalarla ilk derecede Danıştayda çözümlenecek olanlar dışındaki davalara bakacağı belirtilmiştir."
Kaynak: Danıştay 10. Daire Başkanlığı - Esas No: 2023/6194 - Karar No: 2023/8186
2576 Sayılı Kanun Madde 5 Uyarınca İdare Mahkemelerinin Temel Görevleri
2576 sayılı Kanun’un 5. maddesi, idare mahkemelerinin görev alanını tahdidi olmayan ancak kapsayıcı bir şekilde dört ana başlıkta toplamıştır. Bu görevler; iptal davaları, tam yargı davaları, tahkim yolu öngörülmeyen idari sözleşmelerden doğan davalar ve özel kanunlarla verilen diğer işlerdir. Bu noktada en kritik ayrım, uyuşmazlığın niteliğinin bir "idari dava" olup olmadığıdır.
İptal Davaları ve İdari İşlemin Unsurları
İptal davaları, idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı oldukları iddiasıyla menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılır. İdare mahkemesi, iptal davasında idarenin yerine geçerek işlem tesis edemez; yalnızca işlemin hukuk dünyasındaki varlığını sona erdirebilir (yerindelik denetimi yasağı).
Tam Yargı Davaları ve Tazminat Rejimi
İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan davalardır. Tam yargı davalarında idarenin kusur sorumluluğu (hizmet kusuru) genel kural iken, tehlike ilkesi veya fedakarlığın denkleştirilmesi gibi hallerde kusursuz sorumluluk esasları da uygulanabilmektedir.
İdari Sözleşmelerden Doğan Uyuşmazlıklar
Kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklar idare mahkemelerinde görülür. Ancak burada 2576 sayılı Kanun m. 5/1-c uyarınca "tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri" istisna tutulmuştur. Bu tür sözleşmelerden doğan uyuşmazlıkların çözüm yeri, sözleşmede kararlaştırılan tahkim merciidir.
İdari Yargılama Usulünde Kesin Yetki Kuralları ve Mekansal Sınırlar
İYUK m. 32 uyarınca, genel yetkili mahkeme, dava konusu idari işlemi yapan idari merciin bulunduğu yerdeki idare mahkemesidir. Ancak bu kuralın kanunla düzenlenmiş çok sayıda istisnası mevcuttur. "Kesin yetki" niteliği taşıyan bu kurallar, kamu düzenine ilişkindir ve mahkemece davanın her aşamasında re'sen dikkate alınır.
Taşınmaz Mallara İlişkin Davalarda Yetki Rejimi
İYUK m. 34 uyarınca imar, kamulaştırma, yıkım, işgal, tahsis, ruhsat ve iskan gibi taşınmaz mallarla ilgili mevzuatın uygulanmasında veya bunlara bağlı her türlü haklara ilişkin davalarda yetkili mahkeme, taşınmazın bulunduğu yer idare mahkemesidir. Danıştay, bu maddenin kapsamını geniş yorumlayarak taşınmaz üzerindeki her türlü tasarrufun bu madde kapsamında değerlendirilmesi gerektiğini vurgulamaktadır.
"İmar, kamulaştırma, yıkım, işgal, tahsis, ruhsat ve iskan gibi taşınmaz mallarla ilgili mevzuatın uygulanmasında veya bunlara bağlı her türlü haklara veya kamu mallarına ilişkin idari davalarda yetkili mahkeme taşınmaz malların bulunduğu yer idare mahkemesidir. Köy, belediye ve özel idareleri ilgilendiren mevzuatın uygulanmasına ilişkin davalarla sınır uyuşmazlıklarında yetkili mahkeme, mülki idari birimin, köy, belediye veya mahallenin bulunduğu yahut yeni bağlandığı yer idare mahkemesidir."
Kaynak: İDARİ YARGILAMA USULÜ KANUNU m. 34
Tam Yargı Davalarında Kademeli Yetki Kuralı
İYUK m. 36, tam yargı davalarında yetkiyi bir hiyerarşiye bağlamıştır. Buna göre yetkili mahkeme sırasıyla; zararı doğuran idari uyuşmazlığı çözümlemeye yetkili olan mahkeme, zarar bir hizmetten veya eylemden doğmuşsa hizmetin görüldüğü yer mahkemesi ve diğer hallerde davacının ikametgahı mahkemesidir.
| Uyuşmazlık Türü | Yetkili Mahkeme | Mevzuat Dayanağı |
|---|---|---|
| Taşınmaz Mallara İlişkin İşlemler | Taşınmazın bulunduğu yer mahkemesi | İYUK m. 34 |
| Taşınır Mallara İlişkin İşlemler | Taşınır malın bulunduğu yer mahkemesi | İYUK m. 35 |
| Vergi, Resim, Harç ve Benzeri Yükümler | Tahakkuku yapan/cezayı kesen yer mahkemesi | İYUK m. 37 |
| Kamu Görevlilerinin Atama/Disiplin İşlemleri | Görevli oldukları yer mahkemesi | İYUK m. 33 |
Danıştay’ın İlk Derece Görevi ile İdare Mahkemesi Görevinin Ayrımı
Her idari uyuşmazlık doğrudan idare mahkemesinde açılmaz. 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 24. maddesi, bazı davaların doğrudan Danıştay’da açılmasını öngörmüştür. Cumhurbaşkanı kararları, ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemler ve bakanlıkların düzenleyici işlemleri bu kapsamdadır. Uygulama pratiğinde, yerel nitelikteki bir işlemin "ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlem" gibi algılanarak yanlış yargı yoluna başvurulması, zaman kaybına ve usul ekonomisinin ihlaline neden olmaktadır.
Danıştay 10. Dairesi'nin yerleşik içtihadına göre, uyuşmazlık konusu işlem spesifik bir bölgeyi veya kişiyi ilgilendiriyorsa, işlemin bakanlık tarafından tesis edilmiş olması dahi onu Danıştay’ın ilk derece görev alanına sokmaz.
"Dosyanın incelenmesinden, Çanakkale ili, Yenice ilçesi... sınırları içerisinde kalan... alanda IV. Grup Maden Ocağı (Kömür) yapılması talebine yönelik olarak tarım dışı kullanım izni verilmesine ilişkin... Bakanlık Oluru'nun iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır. Bu durumda; dava konusu işlemin sadece belirli bir alana ilişkin olduğu ve ülke çapında uygulanacak bir düzenleyici işlem niteliğinde olmadığı... uyuşmazlığın görüm ve çözümü... Çanakkale İdare Mahkemesine ait bulunmaktadır."
Kaynak: Danıştay 10. Daire Başkanlığı - Esas No: 2023/775 - Karar No: 2023/758
Belgeyi Gör: Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2023/775 E. , 2023/758 K.
Adli Yargı ve İdari Yargı Arasındaki Görev Sınırının Belirlenmesi
Adliye pratiğinde en çok karşılaşılan sorunlardan biri, davanın adli yargıda mı yoksa idari yargıda mı açılacağıdır. Genel kural, idarenin kamu gücünü kullanarak tesis ettiği işlemlerin idari yargıda, özel hukuk ilişkileri çerçevesinde tesis ettiği işlemlerin ise adli yargıda görülmesidir. Ancak bu sınır bazen belirsizleşebilir.
Özel Hukuk Kişilerine Karşı İdari Yargıda Dava Açılamayacağı Kuralı
Uyuşmazlık Mahkemesi kararlarına göre, idari yargı yerlerinde yalnızca idareye karşı dava açılabilir. Özel hukuk tüzel kişileri veya gerçek kişilerine karşı hizmet kusuruna dayalı olarak bile olsa idari yargıda dava açılamaz. Örneğin, bir kamu hizmetini imtiyaz yoluyla yürüten özel bir şirketin fiili sonucunda zarar oluşmuşsa, uyuşmazlık adli yargıda çözümlenmelidir.
İdari İşlem Niteliğinde Olmayan "Ön İşlemler" ve Hazırlık Çalışmaları
Kamu görevlilerinin yargılanmasına ilişkin 4483 sayılı Kanun uyarınca verilen "soruşturma izni verilmesi" veya "verilmemesi" kararları, ceza yargılamasının bir parçası kabul edildiğinden, bu kararların idari yargıda iptal davasına konu edilmesi mümkün değildir.
"4483 sayılı Kanun uyarınca kamu görevlilerinin görevleriyle ilgili işledikleri suçlardan dolayı yargılanabilmeleri için gerekli iznin verilmesi ya da verilmemesi hali ceza yargılaması ile ilgili bir aşama olup... soruşturma izni verilmemesine ilişkin Maliye Bakanlığı işlemi idari davaya konu olabilecek nitelikte bir işlem olmadığından; davanın... reddi gerekir."
Kaynak: Danıştay 5. Daire Başkanlığı - Esas No: 2007/7490 - Karar No: 2008/2880
İdari Sözleşme ve Özel Hukuk Sözleşmesi Ayrımı: Protokoller
İdarenin taraf olduğu her sözleşme idari sözleşme değildir. Eğer sözleşme, tarafların eşit iradeleriyle, kamu hukukuna özgü ayrıcalıklar tanınmaksızın ve özel hukuk hükümlerine göre imzalanmışsa, bu sözleşmeden doğan uyuşmazlıklar adli yargının görev alanına girer. Özellikle "protokol" adı altında yapılan anlaşmalarda bu ayrım titizlikle incelenmelidir.
Danıştay 13. Dairesi, bir bakanlık binasına baz istasyonu kurulmasına ilişkin protokolü, idari sözleşme niteliğinde görmeyerek uyuşmazlığın adli yargıda çözülmesi gerektiğine hükmetmiştir. Bu karar, idarenin her eyleminin otomatik olarak "kamu gücü" kullanımına dayanmadığını göstermesi bakımından kritiktir.
"Davacı şirket ile Hazine Müsteşarlığı arasında özel hukuk hükümleri çerçevesinde imzalanan, her iki tarafa karşılıklı edimler yükleyen protokolden kaynaklanan davada, adlî yargı mercilerinin görevli olduğu sonucuna varılmıştır. Bu itibarla, uyuşmazlığın görüm ve çözümünde adlî yargının görevli olduğu hususu gözetilerek davanın görev yönünden reddine karar verilmesi gerekir."
Kaynak: Danıştay 13. Daire Başkanlığı - Esas No: 2019/583 - Karar No: 2024/2290
Belgeyi Gör: Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2019/583 E. , 2024/2290 K.
Tapu Sicilinden Doğan Zararlar ve Adli Yargı Görevi
Tapu sicilinin tutulması bir kamu hizmeti olmasına ve bu sicillerin hatalı tutulmasından dolayı Devletin sorumluluğu bulunmasına rağmen, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun (TMK) 1007. maddesi (Eski MK m. 917) gereğince açılacak tazminat davaları adli yargının görev alanına girmektedir. Bu durum, kanun koyucunun "idari işlem/eylem" olsa dahi belirli konularda özel hukuk sorumluluğu öngörerek adli yargıyı yetkilendirmesinin tipik bir örneğidir.
Uygulama Notu: Tapu sicilinin tutulmasından kaynaklanan zararlar nedeniyle doğrudan idari yargıda tam yargı davası açılması durumunda, mahkemece re'sen görevsizlik kararı verilerek davanın adli yargı yerinde açılması gerektiği belirtilecektir. Bu hata, özellikle zamanaşımı ve hak düşürücü sürelerin işleyişi bakımından ciddi riskler barındırmaktadır.
Kamu Görevlilerinin Şahsi Kusurundan Kaynaklanan Rücu Davaları
İdare mahkemelerinde yalnızca idare aleyhine dava açılabilir. İdarenin, kendi personeline (kamu görevlisine) karşı, verdiği zararı tazmin etmesi amacıyla açtığı rücu davaları veya personelin idareyi zarara uğrattığı iddiasıyla açılan davalar idari yargıda görülemez.
Uyuşmazlık Mahkemesi, kamu kurumunca personeli aleyhine açılan davaların "kişiler aleyhine idari yargıda dava açılamayacağı" prensibi gereği adli yargıda görülmesi gerektiğine istikrarlı bir şekilde karar vermektedir.
"İdare Mahkemelerinde kişiler aleyhine dava açılamayacağı genel prensibine göre bir kamu görevlisinin sebebiyet verdiği ileri sürülen zararın tazminine ilişkin davanın adlî yargı yerinde çözümlenmesi, bu nedenle Ankara 8. Sulh Hukuk Mahkemesi’nin görevsizlik kararının kaldırılması gerekmektedir."
Kaynak: Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü - Esas No: 1995/24 - Karar No: 1995/26
İdari Yargılama Usulünde Tek Hakim ve Kurul Halinde Karar Verme
İdare mahkemeleri normal şartlar altında üç hakimden oluşan (Başkan ve iki üye) heyet halinde çalışır. Ancak 2576 sayılı Kanun’un 7. maddesi uyarınca belirli bir parasal sınırın altındaki uyuşmazlıklar "Tek Hakim" tarafından çözümlenir. 2026 yılı pratiğinde bu sınır her yıl yeniden değerleme oranına göre güncellenmektedir.
Editörün Notu: Tek hakimle verilen kararlara karşı istinaf yolu açıktır; ancak kurul halinde verilen kararlar ile tek hakimle verilen kararların kanun yolu süreleri veya usulleri (örneğin duruşma talebi) arasında farklılıklar bulunmamaktadır. Tek hakimle bakılan davalarda da re'sen araştırma ilkesi aynen geçerlidir.
İdari İşlemlerin Yargısal Denetiminde "İdari Merci Tecavüzü" Engeli
İYUK m. 14/3-b uyarınca yapılan ilk incelemede, dilekçelerin "idari merci tecavüzü" yönünden incelenmesi zorunludur. Eğer özel bir kanun hükmü gereğince, dava açılmadan önce idareye başvurulması bir dava şartı olarak öngörülmüşse (örneğin tam yargı davalarında İYUK m. 13), bu başvuru yapılmadan açılan dava "merci tecavüzü" gerekçesiyle reddedilmez; dosya yetkili idari mercie gönderilir.
Ancak, 4483 sayılı Kanun gibi ceza soruşturmasına yönelik özel itiraz yollarının bulunduğu hallerde, bu yolun tüketilip tüketilmediği mahkemece titizlikle incelenir. Soruşturma iznine itiraz bir "dava yolu" değil, "idari itiraz yolu" olduğundan, idare mahkemesinin bu uyuşmazlıklarda görevliymiş gibi karar vermesi usul hukukuna aykırıdır.
İdari Yargıda Adli Tatil ve İvedi Yargılama Usulü
İdari yargı düzeninde adli tatil, her yıl 20 Temmuz'da başlar ve 31 Ağustos'ta sona erer (İYUK m. 61). Bu dönemde, her bölge idare mahkemesi merkezinde bir "Nöbetçi Mahkeme" kurulur. Nöbetçi mahkemeler; yürütmenin durdurulması istemlerini, delil tespitlerini ve kanunla belirlenmiş ivedi işleri karara bağlar.
Adli yargıdaki (Hukuk Muhakemeleri Kanunu) tatil rejiminden farklı olarak, idari yargıda sürelerin durması, tatilin bitiminden itibaren başlayan ek süreler bakımından İYUK m. 8/3’teki özel hükme tabidir. Tatilin bitimine 7 günden az süre kalmışsa, süreler tatilin bittiği günü izleyen günden itibaren 7 gün uzamış sayılır.
İdare Mahkemesi Kararlarının Uygulanması ve Gecikme Zararları
Anayasa m. 138 ve İYUK m. 28 uyarınca idare, yargı kararlarını en geç 30 gün içinde uygulamakla yükümlüdür. Kararın uygulanmaması veya geç uygulanması nedeniyle doğan zararlar tam yargı davasına konu edilebilir. Danıştay içtihatları, mahkeme kararıyla görevine iade edilen kamu görevlisinin boşta geçen sürelerine ilişkin parasal haklarının faiziyle birlikte ödenmesi gerektiğini vurgulamaktadır.
Ancak, mahkeme kararının infazı sırasında doğan faiz uyuşmazlıklarının çözümü, uyuşmazlığın aslına bakmaya yetkili olan mahkemeye aittir. Eğer ilk dava Danıştay’da değil de idare mahkemesinde çözümlenecek türden bir dava ise, faiz talepli ek dava da idare mahkemesinde açılmalıdır.
"Bakılan uyuşmazlığın, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'un 24. maddesi uyarınca Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak göreceği davalar arasında yer almadığı, 2577 sayılı Kanunun 36. maddesi uyarınca yetkili ve görevli Ankara İdare Mahkemesince çözümlenmesi gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır."
Kaynak: Danıştay 12. Daire Başkanlığı - Esas No: 2020/2608 - Karar No: 2021/4510
Belgeyi Gör: Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2020/2608 E. , 2021/4510 K.
Sıkça Sorulan Sorular
1. İdare mahkemesi görevsizlik kararı verirse süreç nasıl işler? Mahkeme davanın adli yargının görevine girdiğine karar verirse, "görev yönünden ret" kararı verir. Bu durumda davacı, kararın kesinleşmesinden itibaren 30 gün içinde görevli adli mahkemede dava açabilir. Eğer uyuşmazlık başka bir idari yargı merciinin (örneğin vergi mahkemesi) görevindeyse, dosya doğrudan görevli mahkemeye gönderilir (İYUK m. 15).
2. Belediye meclisi kararlarına karşı nerede dava açılır? Belediye meclisi kararları kural olarak idari işlemdir ve iptali için belediyenin bulunduğu yerdeki idare mahkemesinde dava açılır. Ancak bu karar bir imar planına veya parselasyona ilişkinse, taşınmazın bulunduğu yer mahkemesi kesin yetkilidir.
3. Bir kamu görevlisinin özel aracıyla yaptığı kazada idarenin sorumluluğu var mıdır? Eğer kamu görevlisi o esnada kamu hizmetini icra ediyorsa (örneğin resmi bir görevlendirme ile araç sürüyorsa), "hizmet kusuru" kapsamında idari yargıda tam yargı davası açılabilir. Ancak tamamen şahsi bir eylem söz konusuysa adli yargı görevlidir.
4. Kamu ihalelerine ilişkin uyuşmazlıklarda hangi mahkeme görevlidir? İhale sürecinin "ihale kararı" alınana kadar olan kısmı (ihale hazırlığı, değerlendirme vb.) idari işlem niteliğindedir ve idare mahkemesinde dava açılır. Ancak ihale sözleşmesi imzalandıktan sonra taraflar arasındaki uyuşmazlıklar kural olarak özel hukuk hükümlerine tabidir ve adli yargıda görülür.
Kaynakça
- 2575 sayılı Danıştay Kanunu.
- 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun.
- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu.
- Danıştay 5. Daire Başkanlığı, Esas No: 2007/7490, Karar No: 2008/2880.
- Danıştay 10. Daire Başkanlığı, Esas No: 2023/775, Karar No: 2023/758.
- Danıştay 12. Daire Başkanlığı, Esas No: 2020/2608, Karar No: 2021/4510.
- Danıştay 13. Daire Başkanlığı, Esas No: 2019/583, Karar No: 2024/2290.
- Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü, Esas No: 1995/24, Karar No: 1995/26.
- Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü, Esas No: 1992/13, Karar No: 1992/30.
Yasal Uyarı: Bu makale, idari yargılama hukukuna dair genel prensipleri ve güncel yargı kararlarını profesyonel hukukçular için analiz etmek amacıyla hazırlanmıştır. İçerikte yer alan bilgiler somut olaylara doğrudan uygulanmamalıdır; zira idari yargıda süreler ve usul kuralları hak kaybına yol açabilecek derecede kritiktir. Mevzuattaki değişiklikler ve içtihat farklılıkları nedeniyle her uyuşmazlık özelinde profesyonel hukuki danışmanlık alınması zorunludur.
Ana Kategori Rehberi
Bu konunun genel çerçevesi için Vergi ve İdare Hukuku Genel Rehberi sayfasına bakabilirsiniz.