Danıştay’ın İlk Derece Görev Alanı ve İdari Yargıda Temyiz Denetiminin Sınırları

Danıştay, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 155. maddesi uyarınca idari mahkemelerce verilen karar ve hükümlerin son inceleme mercii olmasının yanı sıra, kanunla belirlenen spesifik uyuşmazlıklarda ilk ve son derece mahkemesi olarak görev yapmaktadır. İdari yargı pratiğinde en sık karşılaşılan usul hatalarının başında, davanın genel görevli idare mahkemesi yerine doğrudan Danıştay’da açılması veya tam tersi durumlar gelmektedir. 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 24. maddesi, bu görev alanını "sayma yoluyla" (numerus clausus) belirlemiş olup, bu listenin dışında kalan tüm idari davalar 2576 sayılı Kanun uyarınca genel görevli idare veya vergi mahkemelerinde çözümlenmelidir.

İdari Yargı Sisteminde Danıştay’ın Fonksiyonel Yetki Dağılımı

Danıştay, idari yargı hiyerarşisinin zirvesinde yer alan bir yüksek mahkeme olarak hem bir içtihat mahkemesi hem de belirli durumlarda bir olgu mahkemesi niteliği taşır. Görev alanı, uyuşmazlığın niteliğine, işlemi tesis eden makama ve işlemin etki alanına göre şekillenmektedir.

2575 sayılı Danıştay Kanunu m. 24 uyarınca, Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak bakacağı davalar şunlardır: * Cumhurbaşkanı kararları (bireysel veya düzenleyici ayrımı yapılmaksızın), * Cumhurbaşkanlığı kararnameleri dışındaki ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemler, * Bakanlıklar ile kamu kuruluşlarının ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemleri, * Birden çok idare veya vergi mahkemesinin yetki alanına giren işler.

Bu görev dağılımı kamu düzenine ilişkin olup, yargılamanın her aşamasında re'sen dikkate alınır. Danıştay 10. Dairesi'nin 2022/1197 E. sayılı kararında vurguladığı üzere, işlemin "ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlem" niteliği taşımaması durumunda, işlemi tesis eden makam bakanlık olsa dahi görevli yer idare mahkemesidir.

"2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 24. maddesinde; Danıştay ilk derece mahkemesi olarak: a) Cumhurbaşkanı kararlarına, b) Cumhurbaşkanınca çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri dışındaki düzenleyici işlemlere, c) Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere... karşı açılacak iptal ve tam yargı davalarını karara bağlar. Danıştay'ın ilk derece mahkemesi olarak inceleyeceği uyuşmazlıklar sayma suretiyle belirlenmiş olup bunlar dışındaki bütün uyuşmazlıklar İdare Mahkemelerinin görevindedir."

Kaynak: Danıştay 10. Daire Başkanlığı - Esas No: 2022/1197 - Karar No: 2022/1106

Belgeyi Gör: Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2022/1197 E. , 2022/1106 K.

Düzenleyici İşlem ve Bireysel İşlem Ayrımında Yargısal Denetim Sınırı

Danıştay’ın görev alanını belirleyen en temel kriter, dava konusu işlemin "düzenleyici" (normatif) mi yoksa "bireysel" (subjektif) mi olduğudur. Ülke çapında uygulanan bir yönetmelik maddesi Danıştay’da dava konusu edilirken, bu yönetmeliğe dayalı olarak tesis edilen bir disiplin cezası veya atama işlemi idare mahkemesinde görülür.

Ülke Çapında Uygulanacak Düzenleyici İşlemlerin Kapsamı

Bir işlemin ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlem sayılabilmesi için; genel, soyut, objektif kurallar içermesi ve coğrafi olarak tüm ülke sathını etkilemesi gerekir. Örneğin, bir bakanlığın yayımladığı genelge veya tebliğ, belirli bir zümreyi değil de tüm Türkiye'deki ilgili süjeleri kapsıyorsa 2575 sayılı Kanun m. 24/1-c bendi devreye girer. Ancak işlemin muhatabı belirli bir kişi ise veya işlem belirli bir coğrafi alanla (örneğin bir belediye sınırı) sınırlıysa, genel görevli mahkeme yetkilidir.

Bireysel İşlemlerde İdare Mahkemesinin Genel Görevli Olma Özelliği

2576 sayılı Kanun m. 5 uyarınca, idare mahkemeleri "genel görevli" mahkemelerdir. Danıştay’ın özel olarak yetkilendirilmediği her türlü iptal ve tam yargı davası idare mahkemelerinde açılır. Uygulamada, yüksek makamlarca (Bakanlık, Hazine ve Maliye Bakanlığı vb.) tesis edilen bireysel işlemlerin (örneğin mal varlığı dondurma kararları) Danıştay'da açılması sık görülen bir usul hatasıdır. Danıştay 10. Dairesi, Terörizmin Finansmanının Önlenmesi Hakkında Kanun kapsamında alınan mal varlığı dondurma kararlarının, her ne kadar bakanlıklarca müştereken alınsa da "bireysel işlem" niteliğinde olduğu gerekçesiyle idare mahkemelerini görevli bulmaktadır.

Terörizmin Finansmanının Önlenmesi Kapsamında Alınan Kararların Yargısal Mercii

6415 sayılı Kanun uyarınca Hazine ve Maliye Bakanlığı ile İçişleri Bakanlığı tarafından tesis edilen mal varlığı dondurma kararları, idari yargı pratiğinde görev tartışmalarına yol açmıştır. Bu kararlar bakanlık düzeyinde alınmasına rağmen, düzenleyici değil, spesifik kişi ve kuruluşlara yönelik bireysel işlemlerdir.

Danıştay 10. Dairesi, 2021/3155 E. sayılı kararında bu hususu netleştirmiştir:

"Hazine ve Maliye Bakanlığı ile İçişleri Bakanlığının kararı ile 6415 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca... listelerde adı geçen kişi, kuruluş veya organizasyonların Türkiye'de bulunan mal varlıklarının dondurulmasına ilişkin kararın davacı yönünden iptali... istemiyle bakılan davanın açıldığı görülmekte olup, davanın ilk derece mahkemesi olarak Danıştay'da görülecek davalardan olmadığı ve idare mahkemesince incelenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır."

Kaynak: Danıştay 10. Daire Başkanlığı - Esas No: 2021/3155 - Karar No: 2021/3860

Belgeyi Gör: Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2021/3155 E. , 2021/3860 K.

Bu tür uyuşmazlıklarda Danıştay, 2577 sayılı İYUK m. 15/1-a uyarınca görevsizlik kararı vererek dosyayı Ankara İdare Mahkemesine göndermektedir. Bu noktada avukatlar için kritik detay, 6415 sayılı Kanun'da öngörülen özel itiraz yollarının adli yargı ile ilişkisinin de yine idare mahkemesince değerlendirileceğidir.

İşlem Türü	İşlemi Yapan Makam	Görevli Mahkeme	Hukuki Dayanak
Ülke Çapında Yönetmelik	Bakanlık	Danıştay (İlk Derece)	2575 s.K. m. 24
Şahsa Özel Disiplin Cezası	Rektörlük / Bakanlık	İdare Mahkemesi	2576 s.K. m. 5
Cumhurbaşkanı Kararı	Cumhurbaşkanı	Danıştay (İlk Derece)	2575 s.K. m. 24
Belediye İmar Planı (1/5000)	Belediye Meclisi	İdare Mahkemesi	2577 s.K. m. 34
Çevre Düzeni Planı (1/100.000)	Bakanlık (Birden çok ili kapsıyorsa)	Danıştay (İlk Derece)	2575 s.K. m. 24

İmar Mevzuatında Plan Hiyerarşisi ve Yargısal Görev Karmaşası

İmar hukukunda 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planlarından 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarına kadar uzanan hiyerarşik yapı, görevli mahkemenin tayininde en karmaşık alanlardan biridir. Burada "etki alanı" ve "birden fazla mahkemenin yetki alanı" kriterleri belirleyicidir.

1/100.000 Ölçekli Çevre Düzeni Planlarında Danıştay Görevi

Eğer bir çevre düzeni planı birden fazla ilin (dolayısıyla birden fazla idare mahkemesinin) sınırlarını kapsıyorsa, bu planın iptali davası doğrudan Danıştay’da açılmalıdır. Danıştay 6. Dairesi’nin 2020/9840 E. sayılı kararında belirtildiği üzere, İzmir-Manisa veya Aydın-Muğla gibi bölge bazlı planlar 2575 sayılı Kanun m. 24/1-e bendi uyarınca Danıştay’ın görev alanına girer.

Alt Ölçekli Planlar ve Birlikte Dava Açma Yasağı

Uygulamada davacılar, 1/100.000 ölçekli planın iptali ile birlikte bu plana dayanan 1/5.000 veya 1/1.000 ölçekli planların da iptalini tek dilekçeyle isteyebilmektedir. Ancak Danıştay içtihatları, bu iki tür işlemin yargı yerlerinin farklı olması nedeniyle (üst plan Danıştay, alt plan İdare Mahkemesi) 2577 sayılı İYUK m. 5 uyarınca aynı dilekçeyle dava edilemeyeceğine hükmetmektedir.

"İzmir-Manisa Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı birden çok idare mahkemesinin yetki alanına giren düzenleyici işlem niteliğinde bulunduğundan davanın görüm yeri Danıştaydır. Dava konusu 1/25.000, 1/5.000 ve 1/1.000 ölçekli planlara ilişkin uyuşmazlığın çözüm yeri ise taşınmazın bulunduğu yer idare mahkemesidir. Ayrı yargı yerlerince sonuçlandırılması gereken işlemlere karşı aynı dilekçeyle dava açılamaz."

Kaynak: Danıştay 6. Daire Başkanlığı - Esas No: 2020/10424 - Karar No: 2020/11775

Belgeyi Gör: Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2020/10424 E. , 2020/11775 K.

Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Süreçlerinde Yetkili Mahkemenin Tespiti

ÇED Olumlu veya ÇED Gerekli Değildir kararlarına karşı açılacak davalarda, projenin birden fazla ili kapsaması durumunda Danıştay’ın görevli olup olmadığı hususu projenin "ana ünitelerine" göre belirlenir. Sadece projenin etki alanının geniş olması, davanın Danıştay’da açılmasını haklı kılmaz.

Danıştay 6. Dairesi ve 4. Dairesi’nin güncel yaklaşımları, projenin ana tesislerinin (santral binası, baraj gövdesi vb.) hangi il sınırında kaldığına odaklanmaktadır. Örneğin, Diyarbakır ve Batman illerini etkileyen bir HES projesinde, eğer santral binası Diyarbakır'da ise yetkili mahkeme Diyarbakır İdare Mahkemesidir. Danıştay bu durumda kendini görevli görmeyerek dosyayı ilgili mahkemeye göndermektedir (Bkz: Danıştay 4. Daire, 2024/200 E.).

Tam Yargı Davalarında Danıştay’ın İlk Derece Görevi ve Sınırları

Tazminat (tam yargı) davaları kural olarak idare mahkemelerinde görülür. Danıştay’ın bir tam yargı davasına ilk derece mahkemesi olarak bakabilmesi için, zararı doğuran işlemin Danıştay’ın ilk derece görevine giren bir işlem (Cumhurbaşkanı kararı veya ülke çapında düzenleyici işlem) olması şarttır.

Disiplin Cezalarından Doğan Tazminat Talepleri

Bir kamu görevlisinin veya meslek mensubunun (örneğin Serbest Muhasebeci Mali Müşavir) disiplin cezası alması ve bu cezanın iptalinden sonra uğradığı maddi/manevi zararların tazmini için açacağı dava Danıştay’da açılamaz. Danıştay 8. Dairesi, disiplin cezasına ilişkin iptal kararından sonra açılan tazminat davasının, 2575 sayılı Kanun m. 24 kapsamında olmadığını, bu davanın genel görevli idare mahkemesinde görülmesi gerektiğini hükme bağlamıştır.

Kamu Hizmetinden İhraç ve Yapı Denetçiliği Belgeleri

677 sayılı KHK gibi düzenlemelerle kamu görevinden çıkarılan kişilerin yapı denetçiliği belgelerinin iptal edilmesi veya şerh konulması işlemlerinde ilginç bir görev ayrımı söz konusudur. Eğer bakanlık, tüm valiliklere gönderdiği bir genelge (düzenleyici işlem) ile bu durumdaki herkesin belgesinin iptalini emretmişse ve dava doğrudan bu "Bakanlık Oluru"na karşı açılmışsa, uyuşmazlık Danıştay'da görülmelidir. Ancak kişiye özel bir tebligat ile belge iptal edilmişse idare mahkemesi yetkilidir.

"Dava konusu işlemin... 81 İl Valiliğinin talimatlandırılması yönünde düzenleme içerdiği, tüm ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlem olduğu anlaşıldığından, davanın ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay'da görülmesi gerekmektedir. Dosyanın Danıştay'a gönderilmesi gerekirken, idare mahkemesince karar verilmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır."

Kaynak: Danıştay 6. Daire Başkanlığı - Esas No: 2021/6117 - Karar No: 2021/9238

Belgeyi Gör: Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2021/6117 E. , 2021/9238 K.

Temyiz Mercii Olarak Danıştay’ın Denetim Yetkisi ve Kesinleşme

Danıştay, idare ve vergi mahkemeleri ile bölge idare mahkemelerince verilen kararların "hukuka uygunluk" denetimini yapar. 2016 yılında istinaf sistemine geçilmesiyle birlikte, Danıştay’ın temyiz incelemesi yapacağı dava türleri 2577 sayılı Kanun m. 46 uyarınca sınırlandırılmıştır.

Temyiz aşamasında Danıştay, bölge idare mahkemesi kararlarını maddi olay yönünden değil, sadece "hukuk kurallarının doğru uygulanıp uygulanmadığı" yönünden inceler. Ancak usul ekonomisi ve görev uyuşmazlığı gibi durumlarda Danıştay’ın kararları kesindir. Örneğin, Danıştay bir dosyanın görev yönünden reddine ve idare mahkemesine gönderilmesine karar verdiğinde, bu karar 2577 sayılı Kanun m. 43/3 uyarınca kesindir ve idare mahkemesinin bu görevlendirmeye karşı direnme yetkisi yoktur.

Hakim ve Savcıların Kararlarından Doğan Tazminat Sorumluluğu

Yargısal faaliyetler sırasında hakimlerin verdikleri kararlar nedeniyle zarara uğradığını iddia eden kişilerin açacağı tazminat davaları, idari yargı ile adli yargı arasındaki görev uyuşmazlığının en bariz örneğidir. 6100 sayılı HMK m. 46 uyarınca, hakimlerin yargısal faaliyetlerinden dolayı devlet aleyhine açılacak tazminat davaları adli yargıda (Yargıtay ilgili hukuk dairesinde) görülür.

Danıştay 10. Dairesi, bir vatandaşın "hakimlerin taraflı davranarak yanlış karar verdikleri" iddiasıyla açtığı manevi tazminat davasında, idari yargının görevli olmadığını onaylamıştır. Bu tür davaların idari yargıda (veya Danıştay'da) açılması, davanın "yargı yolu" bakımından reddi ile sonuçlanmaktadır (Bkz: Danıştay 10. Daire, 2024/588 E.).

İdari Yargılama Usulünde Görevsizlik Kararının Sonuçları

Davanın görevli olmayan bir mahkemede açılması durumunda izlenecek prosedür 2577 sayılı İYUK m. 15’te düzenlenmiştir. Danıştay, önüne gelen bir davanın kendi görev alanına girmediğini tespit ederse şu adımları atar: 1. Davanın Görev Yönünden Reddi: İlk inceleme aşamasında dilekçenin reddine değil, davanın görev yönünden reddine karar verilir. 2. Dosyanın Gönderilmesi: Dosya re'sen görevli mahkemeye (ilgili İdare Mahkemesi) gönderilir. 3. Harç ve Giderler: Görevsizlik kararı üzerine dosyanın gönderildiği mahkemede yargılamaya devam edilir; yeni bir harç alınmaz, ancak posta gideri eksikliği varsa tamamlatılır.

Editörün Notu: Görevsizlik nedeniyle gönderilen dosyalarda Danıştay'ın "bu dava idare mahkemesinin görevidir" şeklindeki tespiti nihai olup, alt mahkeme bu konuda bir görevsizlik kararı daha veremez. Ancak idare mahkemesi, uyuşmazlığın "adli yargı" görevine girip girmediğini her zaman değerlendirebilir.

Birden Fazla Davacının Tek Dilekçe ile Dava Açma Şartları

2577 sayılı Kanun m. 5/2, birden fazla şahsın müşterek dilekçe ile dava açabilmesi için "hak veya menfaatlerde iştirak" ve "maddi olay veya hukuki sebeplerin aynı olması" şartlarını arar. Acele kamulaştırma gibi kitlesel işlemlerde bu kuralın uygulanması büyük önem taşır.

Danıştay 6. Dairesi’nin 2020/10943 E. sayılı kararına göre; aynı taşınmazın hissedarları tek dilekçeyle dava açabilir. Ancak farklı parsellerin, farklı malikleri tarafından (aralarında mülkiyet birliği yoksa) tek dilekçeyle açılan davalar dilekçe reddi ile sonuçlanır. Her bir taşınmaz sahibi için ayrı dava açılması usul ekonomisi değil, "her işlem aleyhine ayrı dava açılması" kuralının bir gereğidir.

İdari İşlemin İptali İstemiyle Birlikte Tazminat Talebi

Danıştay'ın ilk derece görevine giren bir düzenleyici işlemin iptali istenirken, bu işlem nedeniyle doğan zararın tazmini de (tam yargı) aynı dilekçeyle talep edilebilir. Burada dikkat edilmesi gereken husus, tazminat isteminin "asıl işlem" olan düzenleyici işleme sıkı sıkıya bağlı olmasıdır. Eğer tazminat talebi, düzenleyici işlemden ziyade o işlemin icrasından (bireysel uygulama) kaynaklanıyorsa, Danıştay tazminat kısmını ayırarak görevsizlik kararı verebilir.

"Dava konusu acele kamulaştırmaya ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararının ekinde... taşınmazların hepsinde davacıların tamamının malik olmadığı... her bir taşınmazın incelemesinin ayrı ayrı yapılması gerekeceğinden... her bir taşınmaz için taşınmaz sahipleri veya hissedarları tarafından ayrı ayrı dava dilekçesi düzenlenerek dava açılması gerekmektedir."

Kaynak: Danıştay 6. Daire Başkanlığı - Esas No: 2020/10943 - Karar No: 2020/13390

Belgeyi Gör: Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2020/10943 E. , 2020/13390 K.

Sıkça Sorulan Sorular

Danıştay'da doğrudan açılan davada yürütmeyi durdurma kararı verilebilir mi?

Evet, 2577 sayılı İYUK m. 27 uyarınca, Danıştay ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarda, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması ve işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda yürütmenin durdurulmasına karar verebilir. Görevsizlik kararı verilecek dosyalarda genellikle yürütmenin durdurulması istemi incelenmeksizin görev reddi kararı verilir.

Bir bakanlık genelgesinin sadece bir maddesi iptal edilirse görev değişir mi?

Hayır. Genelge, tebliğ veya yönetmelik gibi düzenleyici işlemlerin tamamı veya bir kısmı dava konusu edilsin, işlem "ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlem" niteliği taşıyorsa görev münhasıran Danıştay'ındır.

Danıştay Dava Daireleri arasındaki iş bölümü nasıl belirlenir?

Danıştay Başkanlık Kurulu, her yıl veya ihtiyaç halinde dairelerin iş yüküne göre görev alanlarını belirleyen kararlar alır ve bu kararlar Resmî Gazete’de yayımlanır. Örneğin, imar ve çevre işleri 6. Daire’de, idari sözleşmeler ve tazminat işleri 10. Daire’de görülmektedir.

İdare Mahkemesinin görevli olduğu bir davanın Danıştay’da açılması hak düşürücü süreyi keser mi?

Evet, görevsiz mahkemede açılan dava süreyi durdurur. Danıştay görevsizlik kararı verip dosyayı görevli mahkemeye gönderdiğinde, dava ilk açıldığı tarihte açılmış sayılır. Ancak Danıştay dosyayı göndermek yerine dilekçeyi reddederse (İYUK m. 15/1-d), 30 gün içinde doğru mahkemede dava açılması zorunludur.

Kaynakça

• 2575 sayılı Danıştay Kanunu
• 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun
• 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu
• Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m. 155
• Danıştay 10. Daire Başkanlığı, E. 2022/1197, K. 2022/1106
• Danıştay 10. Daire Başkanlığı, E. 2021/3155, K. 2021/3860
• Danıştay 6. Daire Başkanlığı, E. 2020/10424, K. 2020/11775
• Danıştay 6. Daire Başkanlığı, E. 2021/6117, K. 2021/9238
• Danıştay 4. Daire Başkanlığı, E. 2024/200, K. 2024/392
• Danıştay 8. Daire Başkanlığı, E. 2022/2450, K. 2022/2630

---

Yasal Uyarı: Bu makale, 02/03/2026 tarihindeki güncel mevzuat ve Danıştay içtihatları çerçevesinde profesyonel hukukçular için genel bilgilendirme amacıyla hazırlanmıştır. Her somut olayın kendine özgü koşulları (süre, ehliyet, görev, yetki) farklılık gösterebileceğinden, makale içeriği doğrudan hukuki mütalaa veya profesyonel danışmanlık yerine geçmez. Hak kaybına uğramamak adına uyuşmazlığın uzman bir hukukçu aracılığıyla takip edilmesi tavsiye edilir.

Ana Kategori Rehberi

Bu konunun genel çerçevesi için Vergi ve İdare Hukuku Genel Rehberi sayfasına bakabilirsiniz.